ENQUÊTE EXCLUSIVE. Malaise aux Impôts : dans les centres des Finances publiques, l'humain perd du terrain

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Écrit par Scandola Graziani et Théophile Steiner, Master de journalisme de Sciences po Rennes

Les contribuables ne sont pas tous égaux devant leur déclaration d'impôt. Certains ont les moyens de se faire aider par un avocat fiscaliste, quand d'autres doivent se tourner vers le service des impôts, une administration chamboulée par les réformes et les réductions d'effectifs. A travers le témoignage de ses agents, plongée dans le malaise d'un système qui met désormais à distance ses usagers.

"Excusez-moi, est-ce que c’est ouvert ?" Il est 14 heures, un mercredi après-midi de mars. Devant le centre des impôts de Rennes, une vieille dame et un jeune homme attendent patiemment face aux grilles fermées. Un agent sort, il s’arrête au niveau de Gisèle. Veuve depuis quelques mois, elle cherche des réponses concernant sa pension de retraite. Papiers fiscaux à la main, elle semble décontenancée : "Il y a sept ans, c’était ouvert toute la journée." Sauf que, "maintenant c’est de 8h45 à 12h en portes ouvertes, et sinon l’après-midi sur rendez-vous", l’informe Gérard Huré, représentant syndical à Solidaires finances publiques 35. Aujourd’hui, Gisèle n’arrive ni à prendre rendez-vous sur Internet, ni à vérifier les horaires sur le Web. "J’ai essayé d’appeler plusieurs fois, sans jamais recevoir de réponse." 

Représentante CGT Finances publiques dans le Nord, Annick résume en quelques mots la difficulté actuelle du traitement des demandes des contribuables. "On a fermé des plages d’accueil car on n’était pas assez nombreux. Mais les gens ne sont pas au courant, ils viennent l’après-midi, très insatisfaits. On ne peut pas répondre à toutes leurs questions, ce qui crée des conflits", explique-t-elle. 

Une rupture d’égalité entre contribuables 

L’accompagnement d’avant, celui de l’accueil sans rendez-vous aux guichets toute la journée, a disparu. Marie-Pierre, agente de catégorie C dans un Service des impôts des particuliers (SIP), résume en ces termes : "On veut éloigner les gens de l’accueil. S’ils veulent un rendez-vous physique, on doit les inciter à ne pas venir. 50% du temps, on arrive à régler le problème comme cela, et ceux qui insistent viennent." Un propos que conteste Hugues Bied-Charreton, le directeur régional des finances publiques Bretagne (DRFip). Selon lui, "la DGFip se redéfinit au contraire sur les centres d’accueil, qui sont l’avenir des finances publiques. C’est le cœur de la mission du service public".

Pourtant, les nombreuses suppressions d’emplois ont eu pour conséquences de diminuer le nombre d’agents présents à l’accueil. Pour Marie-Pierre, "on fait en sorte de laisser les usagers sur Internet". Un non-sens pour Annick, selon laquelle "on n’a pas les moyens d’être une e-administration, on n’est pas bien dotés… Les usagers viennent et déversent leur mécontentement sur nous". En Bretagne, le nombre de personnes reçues au guichet a dégringolé de 51 684 en 2017 à 4 321 en 2020, même si cette baisse est pour partie due au Covid.  

Aux suppressions de postes s’ajoutent les conséquences des réformes "modernisatrices" de la fonction publique. La DGFip met en place des numéros nationaux, des 0 800, où des agents répondent de manière globale, ce qui ne permet pas finement une aide individualisée des contribuables. 

Ce constat s’étend aux services d’impôts des entreprises. Avant même la crise sanitaire, la fermeture de l’accueil physique sans rendez-vous a été systématisée. "Un gage de qualité" à en croire le Rapport d’activité 2020 de la DRFip Bretagne. Pourtant, de nombreux entrepreneurs se retrouvent isolés par cette réorganisation structurelle. D’après Luc, agent dans un Service des impôts entreprises (SIE), "c’est un système qui exclut les indépendants. Il n’est pas toujours facile de nous joindre, car on est de moins en moins nombreux, et on a toujours autant de sollicitations téléphoniques. Nous sommes le service public des gens à l’aise avec le numérique".  

Parallèlement, le recrutement de contractuels au sein de la DGFip s’intensifie pour remplacer des fonctionnaires fiscalistes. Anne Guyot-Welke, porte-parole Solidaires Finances publiques s’alarme : "On n’est pas contre les contractuels en tant que personnes, mais si on avait un volume de recrutement à la hauteur des besoins, ils devraient passer les concours. Ce n’est pas le cas. Sans concours, ils n’auront pas le statut qui garantit aux contribuables le bon fonctionnement de leurs demandes. On ne peut pas appeler cela une présence fiscale."

Les agents des finances publiques s’inquiètent de ce qu’ils "ont l’impression d’être de moins en moins un service public", selon les dires de Luc, qui craint in fine une dégradation du service rendu aux usagers. "La fiscalité n’est pas simple. Quand on explique quelque chose à un contribuable, il y a souvent de nouvelles questions qui surgissent, notamment pour les plus défavorisés. Celui qui est riche peut compter sur son avocat fiscaliste. Cela constitue un début de privatisation de la mission", avance Anne Guyot-Welke. Conserver un service public de conseil fiscal permet à tous d'éviter des écueils : mal remplir sa déclaration d’impôts peut entraîner des conséquences financières pour le contribuable. Par exemple, cela détermine le calcul d’Aide personnalisée au logement (APL), des allocations familiales, et plus généralement des droits sociaux. 

=> Lire aussi : ENQUÊTE EXCLUSIVE. Impôts 2022 : déclaration par Internet, barrière de la langue, accessibilité, rencontre avec les oubliés des services fiscaux

Face à cette rupture d’égalité, la plupart des agents se sentent impuissants. Ils ont l’impression de mal faire leur métier et peinent à y trouver du sens. A cela s'ajoutent les réductions d’effectifs et les fusions de services. Après quinze ans de politique d’austérité, la DGFip est aujourd’hui "un service public attaqué en état de phase terminale" assène la syndicaliste Anne Guyot-Welke. Mais que s’est-il donc passé depuis pour que la tension soit aussi forte aujourd'hui ? 

En 2008, Nicolas Sarkozy, alors Président de la République lance l’une des réformes de politiques publiques les plus emblématiques de son quinquennat : la fusion de la Direction générale des impôts (DGI) avec la Direction générale de la comptabilité publique (DGCP) ou Trésor public. Ce regroupement a alors pour but d’apporter un meilleur service et une meilleure gestion des dossiers des contribuables. À terme, l’idée est de mettre en place un "interlocuteur fiscal unique", soit la possibilité pour les usagers de traiter l’ensemble de leurs démarches fiscales au même guichet, avec le même interlocuteur. 

A l’époque, cette grande fusion a déjà des répercussions sur les conditions de travail des agents de la nouvelle DGFip. D’après Annick, élue CGT dans le Nord,  "ce sont [ses] collègues de la DGCP qui ont été absorbés par la DGI. Ils ont eu un ressentiment, et il y a toujours un fossé, avec une gestion différente de la leur. Ils avaient leurs petits services à quatre ou cinq personnes et ils sont arrivés dans des grands services impersonnels". Agente dans un SIP breton, Roselyne déplore cette situation : "On ne nous a jamais appris à comprendre le métier de l’autre [celui du Trésor]. On fait les deux métiers, et les collègues doivent avoir un minimum de connaissances pour pouvoir dépanner les gens."

Fusions de services et suppressions de postes

Plus récemment, la refonte du service public des impôts a subi un coup d'accélérateur dans le cadre d’une autre réforme : le Nouveau réseau de proximité (NRP). Lancé en juillet 2018 par Gérald Darmanin, alors ministre de l’Action et des Comptes publics et ancien porte-parole du gouvernement Sarkozy, ce projet doit permettre aux directions départementales d'engager une autre organisation des services sur la période 2020-2023. Sur le papier, il s’agit d’optimiser le maillage territorial de la DGFip en renforçant la présence locale des Finances publiques : "Nous avons pour objectif à la fois de regrouper nos agents pour gagner en efficacité, d’augmenter le nombre de points de contact et de points d’accueil du public sur le territoire avec des permanences qui soient organisées de manière pérenne", annonce Olivier Dussopt, le ministre délégué chargé des Comptes publics dans un discours prononcé devant des élus locaux rassemblés à Bercy en 2020, deux ans après le lancement de la réforme. À l’origine, le NRP faisait partie des solutions pour répondre  à la crise des Gilets jaunes qui dénonçaient le manque de services publics. 

Mais depuis le lancement du NRP, restructurations, fusions et délocalisations rythment le quotidien des agents. "Le nouveau réseau de proximité a entraîné la suppression de deux mille trésoreries partout en France. On a retiré aux trésoreries leurs missions de recouvrement et de conseil, pour les mettre dans des centres plus grands. Une fois la substance vidée, elles ont été fermées, la structure territoriale s’est énormément réduite", déplore Anne Guyot-Welke, porte-parole de Solidaires Finances publiques. 

Pour ce qui concerne l'accueil, ces trésoreries sont supposées être remplacées par les Maisons France services (MFS) et les agents qui y travaillaient ont été transférés dans des centres d’impôts plus grands. D’après Marie-Pierre, agente au service gestion d’un SIP (Service des impôts des particuliers), "si les personnels d’une Maison France Services s’aperçoivent qu’il y a une demande au niveau de l’impôt, ils la transfèrent au SIP". Puisque, d’après la CGT Finances publiques 35, "seuls les fonctionnaires des Finances publiques peuvent répondre aux questions les plus complexes". Pour compenser, il a été décidé de créer des permanences d’une demi-journée par semaine, à la demande. C’est alors à "un agent du SIP volontaire de se déplacer. C’est laissé à l’initiative de chaque agent", s’indigne Marie-Pierre. Pour Hugues Bied-Charreton, directeur de la DRFip Bretagne, cela n’est pas un problème dans la mesure où les salariés des MFS "sont formés deux fois par an aux questions fiscales. Ce sont en plus des personnes dynamiques et compétentes"

En parallèle de la suppression des trésoreries, le NRP a aussi occasionné des regroupements dans les Services des impôts des particuliers (SIP) et dans les Services des impôts des Entreprises (SIE). "Ils profitent de fusions pour supprimer les emplois, mais les tâches restent les mêmes", s’inquiète Marie-Pierre. En Ille-et-Vilaine par exemple, les SIE sont passées de neuf à quatre en seulement deux ans. Côté SIP, Rennes est passée de quatre à deux services, alors que le directeur de la DRFip Bretagne affirme avoir "maintenu le nombre de SIP : deux à Rennes et cinq dans le reste du département. Il n’y a pas eu de suppression de SIP". À proprement parler, on ne peut le contredire, mais les fusions de SIP et les transferts de postes au sein des SIE sont, eux, bien réels. Si le directeur affirme que l’objectif du NRP n’est pas de supprimer des postes, ce projet représente malgré tout une économie de 363 équivalents temps plein à l’échelle nationale d’ici à 2023, d’après les informations issues des contrats passés par la DGFip avec le Fonds pour la transformation de l’action publique (FTAP), dans le cadre du "Grand plan d’investissement".

Les réductions d’effectifs liées au NRP interviennent dans un contexte général de suppressions de postes à la DGFip. Dans son rapport social unique national de 2020, la DGFip compte environ 100 000 employés dans ses rangs, contre 124 000 au moment de la fusion en 2008, ce qui représente une diminution  de 20%. Pour réduire ses dépenses, la direction joue sur les départs à la retraite et sur la mise en place de nouvelles réformes. A l’échelle du département d’Ille-et-Vilaine, le syndicat CGT Finances publiques a recensé quatre cents suppressions de postes en dix ans. Jacques Stéphan, le secrétaire départemental de la section CGT Finances publiques 35, dénonce "un véritable plan social", ce qui n’est pas sans conséquence sur le moral des agents. 

" C'est toi qui sautes "

Un agent de la DGFip à propos de la mutation d'un de ses collègues

Stress, peur et mutations contraintes seraient la nouvelle routine de ces fonctionnaires, comme le précise Luc, agent d’un Service des impôts des entreprises (SIE) : "Un certain nombre de fusions sont intervenues ces dernières années. Elles ont occasionné le déplacement de collègues. Aujourd’hui, ils font une trentaine de kilomètres pour venir travailler. Je pense à un collègue à qui on a dit : “Ton emplacement disparaît, c’est toi qui sautes”. C’est quelque chose de violent. Finalement, le départ d’un agent vers un autre département lui a permis de rester jusqu’à l’année suivante. Pour l’instant cela se passe comme ça. Les collègues ont l’impression d’être des pions." Les restructurations entraîneraient une perte des repères professionnels : soit l’agent change de lieu de travail et intègre une nouvelle équipe, soit il ne suit pas les missions et est amené à changer de métier.

Aujourd’hui, quand une annonce de fermeture de service est communiquée, les agents doivent remplir une fiche de mutation et faire un certain nombre de vœux. Luc n’est pas dupe : "La direction veut montrer que tous les agents obtiennent leurs vœux de mutation, mais c’est normal parce qu’ils appellent les agents qui n’ont fait qu’un ou deux vœux pour les inciter à en faire d’autres. Résultat : l’agent aura peut-être son cinquième ou sixième vœu, mais pour l'administration, c’est un gage de satisfaction." Pourtant, "il n’y a pas, il n’y a jamais eu de mutation forcée à la DGFip !", s’emporte le directeur de la DRFip Bretagne, avant d’admettre qu’il y a "effectivement des transferts d’emplois dans les SIE. On joue sur les départs à la retraite (autour de 4 500 par an) et on supprime les emplois vacants". En revanche, il insiste sur le fait que les suppressions de postes ne sont "ni la cause, ni la conséquence" des restructurations. 

Plus généralement, pour le Comité d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT), les transformations du réseau de la DGFip s’accompagnent de nombreuses mobilités, qui risquent d’avoir des effets délétères sur la santé des agents (fatigue, contraintes nouvelles pour concilier vie professionnelle et vie privée). Roselyne le constate tous les jours : "On a des burn-outs, des problèmes d’AVC, d’autres qui se mettent dans l’alcool, tout cela est caché. Ces réformes ne tiennent pas du tout compte de l’humain."

Les déplacements et transferts de pôles sont prévus jusqu’en 2026, au grand dam de Solidaires finances publiques 35 qui, dans son compte rendu du comité technique local (CTL) du 21 octobre 2021, dénonce une absence de concertation. Un argument que réfute Hugues Bied-Charreton. "Notre objectif est de rassurer sur les restructurations. Je vais aller sur le terrain, je ne reste pas dans ma tour d’ivoire. On explique toutes les évolutions aux agents pour ne pas qu’ils aient le sentiment que l’on fait les choses dans leur dos", insiste le directeur.  

Les Rennais appelleront… Cahors 

Outre le NRP, un deuxième volet de cette réforme territoriale suscite l’inquiétude des agents : c’est la démétropolisation, ou "relocalisation". A l'origine, elle devait permettre de ramener des services de Bercy en province avec une décentralisation du personnel. "Des emplois implantés en région parisienne ou dans les grandes métropoles sont ainsi redéployés vers des services relocalisés dans des villes de taille moyenne ou plus petites", explique la DGFip dans un communiqué de presse. Cette réforme se matérialise surtout par l'émergence de "pôles nationaux" dans les régions et par la mise en place de centres d'appels téléphoniques. En 2021, une vingtaine de ces nouveaux services "relocalisés" ont été déployés sur le territoire. On peut citer le Pôle national de contrôle de Châteaudun (Eure-et-Loir) ou les centres de contacts des professionnels à Lons-le-Saunier dans le Jura et Pau dans les Pyrénées-Atlantiques. Cette vague de relocalisation n'est, de surcroît, que la première. Comme l’annonce le communiqué de presse de la DGFip, de prochaines ouvertures de centres sont prévues. Le 1er septembre 2022 sera mis en place un centre de contact des Finances publiques à Cahors, dans le Lot (46). Il concentrera toutes les missions d’accueil du SIE … de Rennes !

Parmi les conséquences de cette réforme, on constate un éclatement géographique à l’origine de transferts d’emplois. Inquiets, les agents craignent d'être déplacés dans ces centres d'appels ou ces pôles nationaux. Dans son communiqué de presse, la DGFiP ambitionne de transférer progressivement 2 500 emplois dans 66 villes de province d’ici à 2026. Elle ajoute que ces transferts se feront "sur la base de critères socio-économiques prenant en compte l'accessibilité, la démographie, l'attractivité, et les conditions d'accueil des agents". 

Mais cela ne semble pas convaincre les syndicats, qui alertent. Au-delà des suppressions de postes, la démétropolisation pourrait transformer les conditions de travail des agents, car de nombreuses missions sont centralisées dans ces services "relocalisés". "La mise en place de la convergence des services Plateformes (les centres d’appel) a eu comme conséquences une surcharge de travail, une déspécialisation et une polycompétence à outrance qui sont ingérables aujourd’hui pour les agents", dénonce Solidaires finances publiques dans un compte rendu du Comité technique de réseau (CTR). D’après le syndicat, cette réforme va dans le sens "d’une industrialisation des missions et d’une taylorisation des tâches".

Pour l’instant, les Services des impôts des particuliers sont les plus concernés par la démétropolisation, qui suscite beaucoup d’appréhensions. "Je travaille sur presque toutes les missions qui pourraient être exercées à Cahors, donc je pourrais y être envoyé", redoute Luc. Dans son service, l’ambiance est devenue délétère depuis l’annonce de la prochaine ouverture du centre dans le Lot : "Les collègues sont stressés. Sur les temps de pause, on ne parle plus que de ça et des restructurations." Selon Jacques Stéphan, secrétaire départemental de la section CGT Finances publiques Ille-et-Vilaine, la pression est davantage mise sur les plus jeunes : "On a un collègue qui est arrivé il y a trois ans et qui a déjà dû muter deux fois à cause des restructurations, parce qu’à chaque fois, c’était le plus jeune du service. Il a eu une première affectation sur un SIP, mais il y a eu des suppressions de postes donc il a été placé sur un SDIF (Service des Impôts Fonciers).  Mais là, il y a encore eu une suppression de poste, et comme il était toujours le plus jeune, on lui a encore demandé de faire une fiche de mutation. À chaque changement de service, il a dû apprendre un nouveau métier. Et puis comme on est évalué chaque année, il ne progresse pas non plus dans son évaluation, puisqu’à chaque fois on lui dit qu’il n’a pas acquis les compétences professionnelles…"

À chaque changement de service, il a dû apprendre un nouveau métier

Jacques Stéphan, syndicaliste CGT Finances publiques à propos d'un collègue

Par ailleurs, ces transformations vont de paire avec une modification en profondeur du travail des agents. Avec le NRP et la délocalisation, le lien avec le secteur géographique des usagers s’étiole. Ainsi, un contribuable de Paimpol peut très bien se trouver en communication avec un agent des impôts du centre d’appel de Montpellier ne connaissant absolument pas son dossier. "Il y a vingt ans, un agent gérait un dossier de A à Z, et il allait jusqu’au bout du contrôle. Il avait une vision globale. Aujourd’hui, il appréhende le cas du contribuable, en fonction des objectifs fixés. Il perd en repère et en technicité", constate Anne Guyot-Welke, secrétaire nationale de Solidaires finances publiques. Les agents ont le sentiment de ne plus venir en aide à l’usager, mais de "faire du chiffre". En plus de l'instabilité des emplois, cette interrogation sur le sens de leurs missions contribue à accentuer les risques psychosociaux. "On en est tous à calculer à combien de mois de la retraite on est. On se lève le matin, on sait qu’on doit y aller travailler, mais on n’est plus un service public", s’en émeut Roselyne, en fin de carrière.

Des agents sous pression

"La machine administrative vous brise lorsque vous refusez de rentrer dans le rang et que vous réclamez justice. Un agent doit être loyal, obéissant, il doit respecter les ordres même si ceux-ci sont contraires à la loi." Ces mots, ce sont ceux d’une contrôleuse des impôts qui aimait son métier et en retirait même une certaine fierté, avant que tout ne bascule. Elle a accepté de raconter son histoire malgré la crainte des conséquences sur sa vie professionnelle, aussi un certain nombre de détails seront-ils volontairement anonymisés. Sabine travaille dans un service de contrôle depuis le début des années 1990. En cela, elle appartient à ce qu’on nomme la "génération Mitterrand", qui a profité d’une vague de recrutements aux finances publiques. À l’arrivée de la gauche au pouvoir, en 1981, l’administration fiscale devient un instrument de justice sociale, notamment à travers la lutte contre la fraude fiscale. C’est une période faste pour les finances publiques, avec 5 800 nouveaux emplois créés, dont 1 100 spécifiquement affectés au contrôle. C’est aussi à ce moment qu'est conçu l’Impôt sur les grandes fortunes (IGF), ancêtre de l’Impôt de solidarité sur la fortune (ISF). 

Comme la plupart des agents issus de cette promotion, Sabine a développé un sens aigu du service public. Pour elle, le contrôle fiscal recèle une véritable utilité sociale. Elle a toujours mis un point d’honneur à traiter les contribuables de façon équitable. Mais depuis quelques années, elle ne reconnaît plus son métier, et trouve difficilement la motivation d’aller travailler. L’an dernier, Sabine a craqué : elle a fait un burn-out et s’est mise en arrêt maladie pendant trois mois. La cause ? Un supérieur intraitable qui l’a poussée à bout. Elle témoigne : "Je sais que c'est un mot qu'on ne doit pas prononcer à la légère, mais ce que j’ai vécu, c'est du harcèlement. C'est cette personne qui vient un soir quand tout le monde est parti, qui se met en face de vous et qui commence à vous dire : "Bon, vous allez me faire ça." Vous répondez : "Ah, mais je ne peux pas faire ça, ce n’est pas légal !" Et elle vous dit que vous n'avez pas l'esprit collectif. Au bout d'un moment, vous faites ce qu'on vous demande et évidemment, comme vous êtes sous pression, vous commettez une erreur. Derrière, elle va vérifier, elle se sert de ce qu'elle a trouvé contre vous. Et là vous êtes tout seul : heureusement qu'il y a les syndicats. La direction est au courant, mais c'est comme ça : la hiérarchie fait corps avec la direction." Pendant de longs mois, Sabine a lutté seule face à ce système. Sa vie de famille a été bouleversée, et elle a failli commettre l’irréparable : "À deux reprises, j’ai voulu prendre des médicaments…"

Le cas de Sabine est emblématique du mal-être pouvant être produit par de nouveaux modes de management importés du privé. La contrôleuse l’affirme elle-même : "Le problème, c'est le management, parce que vous êtes confrontés à des supérieurs qui vous mettent une pression accrue." Ce dont parle Sabine, c’est ce qu’on appelle le "NPM", pour New Public Management ou "Nouvelle gestion publique" en français. Dans le privé, ces méthodes visent à gérer les ressources humaines de façon à augmenter la rentabilité d’une entreprise. Les managers dirigent alors leurs équipes en fonction des résultats chiffrés : les fameuses statistiques. Dans les années 2000, au moment de la RGPP (Révision générale des politiques publiques), ces techniques ont été déclinées dans les services publics avec pour objectif de réduire les dépenses. "Dans le public, "l’efficience" est la déclinaison de "la rentabilité" dans le privé. C’est une injonction paradoxale, car il s’agit de faire plus et mieux avec moins, analyse Erwan Le Bezvoët, psychologue du Réseau Souffrance et Travail. Dans cette quête de l’efficience, ce sont les mêmes outils que ceux de l’entreprise financiarisée qui se sont appliqués à l’hôpital comme à la justice, à la police et à l’ensemble des administrations publiques. Derrière ces outils, on retrouve les mêmes grands cabinets de conseil." Ceux dont on parle beaucoup ces dernières semaines… 

Dans l’administration fiscale, les restructurations et fusions de services participent à cette logique de rationalisation des coûts. Les chefs de services, qui étaient auparavant des techniciens, sont peu à peu devenus des managers formés pour entraîner leurs équipes à "faire du chiffre", comme l’explique Annick, représentante syndicale à la CGT : "Ils nous reprochent de ne pas atteindre les statistiques demandées, alors qu’eux ne connaissent même pas vraiment notre travail."

J’ai deux collègues qui se sont fait alpaguer parce qu’ils n’ont pas traité assez de e-contacts

Annick, syndicaliste CGT explique la pression des chiffres au sein de la DGFip

Concrètement, cette injonction à la performance se traduit par une accélération des cadences et une priorité donnée à la quantité. Les résultats sont mesurés grâce à des indicateurs chiffrés, notamment le nombre d’appels décrochés ou le quota de "e-contacts", c’est-à-dire les mails échangés avec les usagers sur une messagerie spécifique. "J’ai deux collègues qui se sont fait alpaguer parce qu’ils n’ont pas traité assez de e-contacts, auxquels normalement il faut répondre sous cinq jours. L’un d’eux s’est énervé et ça s’est mal passé. L’autre, il s’est défendu et ça s’est mieux passé parce qu’il avait les arguments : il est dans un bureau où il n’y a que des nouveaux et c’est le plus ancien, donc il a passé son temps à faire de la pédagogie avec eux, et ses e-contacts se sont accumulés. Mais ils se sentent fliqués", rapporte une agente qui travaille au pôle gestion d’un SIP. Pour Michèle, ancienne agente de trésorerie, c'est devenu insupportable. Après quarante-trois ans passés à la DGFip, elle a signé une rupture conventionnelle deux ans avant de partir à la retraite, comme beaucoup d’agents en fin de carrière : "Je n’en pouvais plus, j’étais totalement au bout du rouleau. En dix ans, nos conditions de travail ont radicalement changé. À la fin, on me demandait de mettre des croix et des bâtons dans des cases à chaque fois que je recevais un coup de téléphone ou que j’accueillais un usager. Mais comment voulez-vous quand on reçoit une centaine de coups de fil par jour ?" Une agente qui travaille dans un Service des impôts des entreprises (SIE) nuance : "On ne nous met pas vraiment la pression officiellement, c’est plus insidieux. On se la met nous-mêmes, aussi. Avant, on avait une dizaine d’indicateurs de performance ; aujourd’hui, ils sont regroupés. Ce n’est pas communiqué de la même manière." 

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Agente dans un Service des impôts des particuliers, elle se confie sur les conditions de travail ©Théophile Steiner

Effectivement, le directeur de la DRFip Bretagne défend l’idée d’un changement dans les orientations de la politique managériale.  Il reconnaît que la charge de travail est lourde pour les agents : "Certains ne le vivent pas forcément bien. Ils répondent à tous les e-contacts et le lendemain, ils se retrouvent face aux mêmes problèmes, alors qu’ils ont l’impression d’avoir vidé leur bannette la veille." Toutefois, l’idée que la DGFip serait gouvernée par les statistiques relèverait du discours syndical et ne correspondrait pas à la réalité : "Il n’y a pas d’objectif de performance et pas d’indicateur des coûts. On cherche à rendre une qualité de service. Quand il a des difficultés, l’agent prend son temps, tant pis. Nous, à la DGFip, on n’a pas la maîtrise des activités : on reçoit tous les jours des milliers d’e-contacts. On ne peut pas moduler les flux, mais il n’y a pas de pression particulière. Au contraire : on n’est plus du tout sur un mode de management autoritaire mais sur une méthode plus intelligente et beaucoup plus participative."

Comme Sabine, certains agents restent sceptiques. La fonctionnaire se considère comme "le vilain petit canard" de son service et refuse de se plier aux nouvelles consignes. Elle préfère continuer d’utiliser les anciennes techniques de contrôle qui prennent plus de temps, mais correspondent davantage à l’idée qu’elle se fait de son métier : "J'estime que je ne suis pas dans l'administration, dans le contrôle fiscal, pour aller faire de l'abattage et taper sur le petit contribuable, parce que c'est facile à faire. Moi, mon but premier, c'est de faire du contrôle de qualité, malgré les frictions que ça apporte derrière. Par exemple, on vient vous dire : “Sabine, vos collègues ils ont fait ça, et vous, vous êtes à la traîne”. Au vu de mon ancienneté, la manière dont on me demande de travailler, je ne l'exécute pas." Elle rechigne notamment à se plier aux nouvelles règles d'expédition des courriers de proposition de rectification de contrôle fiscal : "Normalement, on doit envoyer ces courriers en recommandé, mais quand les montants ne dépassent pas cinq mille euros, on nous demande de les poster en lettre simple pour réduire les dépenses d’affranchissement … Sauf que c’est illégal ! En plus, ça crée une rupture d'égalité entre les contribuables. Croyez-moi que dans le XVIe arrondissement à Paris, c’est recommandé direct, car il y a l’avocat fiscaliste derrière." 

Selon le "livret des managers 2020" de la DGFip, Sabine est une "irréductible", c’est-à-dire qu’elle ne fait pas d’efforts pour s’adapter à la transformation. Les "irréductibles" sont dans la même catégorie que les "opposants", face auxquels il est vivement conseillé de ne pas perdre son énergie. Puis viennent les "passifs", les "déchirés" et les "hésitants" dont il est recommandé de se faire des "alliés". Enfin, viennent les "constructifs" et les "engagés", des soutiens desquels il faut être reconnaissant. Cette classification est censée servir de base pour identifier le profil des agents et s’adapter à chacun. Le livret a été adressé aux managers de la DGFiP, lors d’une journée de sensibilisation en 2020 ayant pour objectif de les aider à "accompagner la transformation". En écriture minuscule, en bas du document, on peut apercevoir le copyright de deux sociétés de conseil privées spécialisées dans la transition numérique. 

Le directeur de la DRFip Bretagne se défend de faire appel à ces cabinets, affirmant que "les méthodes managériales sont mises en place en interne, avec l’ENFip (Ecole nationale des finances publiques). Nous avons très peu recours aux conseils privés, on ne délègue pas le cursus de formation.  Et puis de toute façon, en quoi cela serait-il horrible si jamais c’était le cas, d’ y avoir recours ? Tout ce qui vient du privé n’est pas mauvais, au contraire. L’administration a pas mal de retard par rapport à ce que font les boîtes privées", estime Hugues Bied-Charreton. 

En dépit de ces efforts d'accompagnement au changement, les témoignages d’agents et d’agentes de la DGFip en souffrance au travail se multiplient. "C’est le nouveau France Télécom", nous a-t-on soufflé à maintes reprises au cours de cette enquête, en référence à la crise de ressources humaines traversée par l'opérateur à la fin des années 2000. Dans l'administration fiscale, tous les burn-outs, les dépressions ou les arrêts de travail ne donnent pas lieu à une reconnaissance "d’accident de service". Pour la fonction publique, l’accident de service désigne "un accident dont est victime un fonctionnaire. Il peut être imputable au service lorsqu’il est survenu dans ou à l’occasion de l’exercice des fonctions et doit résulter de l’action violente et soudaine d’une cause extérieure provoquant une lésion du corps humain". Les faits doivent donc être imputables au service pour être reconnus, ce qui n’est pas toujours simple à prouver pour les victimes. Selon le Bilan social national de la DGFip, en 2020, 436 accidents de service ont été comptabilisés, mais la part de burn-outs n’est pas connue. 

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Agent dans un service des impôts des entreprises, il dénonce le stress lié aux réformes ©Théophile Steiner

Un rouleau compresseur 

Parmi les agents qui ont témoigné de leur burn-out, tous ont employé la même image : celle du "rouleau compresseur". Pour eux, ce qui est le plus douloureux, c’est de ne pas se sentir soutenu. Le cas de Sylvain, qui témoigne lui aussi sous couvert d’anonymat, est édifiant à cet égard. Comme Sabine, il évoque une véritable "descente aux enfers".

Travailleur handicapé, Sylvain est entré par voie contractuelle à la DGFip. En 2012, il a craqué à son tour, suite à un refus de congé. "Depuis, ma vie est fracassée", témoigne l’agent, qui subit de graves séquelles physiques neuromotrices, entraînant une aggravation de son handicap. Six ans après les faits et au vu des conséquences sur sa santé physique et mentale, il décide de faire reconnaître son burn-out comme un accident de service. Il se lance alors dans un véritable parcours du combattant. Son dossier passe en commission de réforme, où l’administration juge qu’il n’y a pas de lien entre le fait de lui avoir refusé son congé et l’épuisement professionnel qui a suivi. Pour Sylvain, la relation est pourtant évidente : "Le refus de congé est l’élément déclencheur. Trois jours avant que je parte en vacances, on m’invoque une nécessité de service, en me disant que je ne peux pas y aller. Un matin, je me suis réveillé avec des tremblements que je ne pouvais pas maîtriser. Mon corps disait stop, sauf que, comme dans de nombreux cas de burn-out, je ne l’ai pas revendiqué comme tel. Je pensais que c’était un coup de fatigue. Avant, j’étais très sportif, je faisais du triathlon. Et puis j’adorais mon boulot, j’étais très investi et je ne prenais pas souvent de congés parce que cela ne me dérangeait pas plus que ça : j’avais un seuil de résistance très élevé, jusqu’à que ça lâche. Depuis mon burn-out, mon état de santé s’est dégradé. Je ne peux plus faire de sport et je vis avec des douleurs au quotidien." C’est seulement suite à la contre-expertise d’un médecin qu’il parvient finalement à faire changer d’avis l’administration en faisant qualifier ce qui lui est arrivé d’accident de service. Aujourd’hui, Sylvain est écœuré et a perdu toute confiance en l’administration. Il a dû changer de service, et a quitté ses fonctions d’accueil pour un poste de bureau qu’il trouve moins intéressant. Désormais, il est en congé ordinaire pour maladie et ne travaille qu’à 70 %.

Mes collègues n’ont pas tout dit par peur des représailles

Un agent de la DGFip sur l'absence de soutien de ses collègues

Sabine et Sylvain dénoncent un silence criant sur la souffrance au travail à la DGFip. Dans les deux cas, les personnes impliquées dans leurs burn-outs étaient connues de la direction. "Le manager en question a des casseroles, il était connu pour ça dans le département. Cette personne, il y avait plein d'arrêts maladie dans le service où elle était mais tant pis, on continue. C'est un engrenage chez nous", témoigne Sabine. "Mes collègues, affirme Sylvain, n’ont pas tout dit par peur des représailles, mais il y avait un vrai problème connu avec la personne qui m’a refusé mes congés. Elle avait déjà causé des dégâts dans le service." Malgré tout, les deux fonctionnaires ont le sentiment que le dialogue n’a pas abouti avec la direction : "Vous êtes lâchés de partout, vos collègues ne vous viennent pas en aide, personne ne vous dit rien. La direction fait corps pour protéger les cadres, et la médecine du travail, qui est débordée, n’a qu’un pouvoir très limité. Elle avise mais elle ne peut rien faire face à l'administration." Nous avons contacté la médecine du travail (deux médecins pour 1500 agents en Ille-et-Vilaine), mais elle n’a pas souhaité répondre à nos questions. "On a une médecine de prévention qui est misérable et injoignables", déplore Annick, la représentante syndicale CGT su Nord.  

"Attendez, la DGFip, ce n’est pas le bagne non plus", nuance Hugues Bied-Charreton, le directeur régional des Finances publiques en Bretagne. Sur la question de la souffrance au travail, il affirme que la situation est maîtrisée  : "Il y a assez peu de cas de burn-out, une vingtaine en Ille-et-Vilaine [ le département comptait environ 1 500 agents en 2020, selon le Rapport d’activité 2020 de la DRFip 35 ]. Il y a très peu de fiches de signalement et cela concerne très peu de situations internes. Il n’y pas de rapport direct avec les conditions de travail, mais ce sont davantage des conflits avec les usagers ou entre collègues." Le directeur insiste sur le fait que la souffrance au travail est prise au sérieux aux Finances publiques, et que des solutions sont apportées : "La DGFip est assez exemplaire sur le sujet." S’il reconnaît que les évolutions récentes peuvent provoquer de l’inquiétude et de l’anxiété chez les agents, il martèle que des efforts sont faits en termes de management : "On a renouvelé le modèle du levier managérial, même s’il y a du travail à faire avec les effets de génération. Nous avons adopté des manières de piloter plus collaboratives. Un bon chef de service change tout : il sait écouter les agents et les faire adhérer aux objectifs d’équipe." 

Erwan Le Bezvoët, psychologue du Réseau Souffrance et Travail, propose une explication alternative sur la place de la souffrance au travail dans les administrations. D’après lui, ces situations d'épuisement professionnel feraient finalement le jeu de la recherche de performance. Avant de faire son burn-out, Sylvain était très impliqué dans son travail, au point de ne pas compter ses heures et de courir sur le trajet de la photocopieuse, "ce qui relève déjà du processus d’épuisement", insiste le psychologue. Sabine, quant à elle, est une agente consciencieuse et très investie. Pour le spécialiste, "on peut parler d’une exploitation opportune de la souffrance, car le travailleur va tout donner pour ne pas laisser tomber, ou se laisser tomber. C’est cette lutte qui l’amène à prendre à sa charge ce dont l’organisation du travail fait l’économie. Ce qui fait finalement la fameuse "efficience" de ce système, c’est de pouvoir s’appuyer sur un état de crise, qui est la conséquence d’une organisation intenable. Le burn-out n’est donc pas un dommage collatéral de cette organisation du travail, il en est au contraire au fondement".

Le numérique, un outil à double tranchant 

La place grandissante du numérique a constitué, comme pour beaucoup d’administrations, un changement majeur pour la DGFip ces dernières années. Aujourd’hui, la quasi-totalité des tâches sont dématérialisées et passent par des logiciels informatiques. Cette transformation a aussi modifié en profondeur la nature des missions des agents.

Au départ, l’arrivée du numérique n’a pourtant pas été perçue négativement : "Quand les premiers terminaux ont été installés dans les années 1990, on était satisfait parce que ça nous faisait gagner du temps mais aujourd’hui, cet outil nous en fait perdre plus qu’autre chose", s’énerve Marie-Pierre, qui passe toute la journée assise devant son "double-écran", un dispositif nécessaire pour afficher les listes en entier sans être obligée de faire défiler les lignes pendant des heures. "Les contribuables mettent à jour leur compte et leur espace tout seuls, sauf qu’il va y avoir des erreurs… En fait, on croule sous les listings d’erreurs, on ne fait que traiter les anomalies et on est submergés !" 

À cela s’ajoute le manque de formation pour la prise en main des logiciels. Entrée à la DGFip en 2020 à un poste de cadre en service de comptabilité d’État, Solène est tombée de haut lorsqu’on lui a demandé de traiter les "recettes non-fiscales" (RNF : recettes qui ne sont pas des impôts ni des taxes, par exemple les amendes) via un logiciel qui lui était complètement inconnu. "Moi j’aime bien les défis, mais là c’était compliqué parce que j’étais lâchée dans la nature. J’ai dû me former toute seule sur le logiciel et du coup j’ai demandé aux services RNF d’autres départements de m’aider. Heureusement que j’ai pu compter sur mes collègues qui ont accepté de me former à distance, mais pour moi, ce ne sont pas de bonnes conditions de travail."

Après avoir commencé cette mission, Solène a remarqué que son prédécesseur chargé de la gestion des RNF n’utilisait pas le logiciel, trop complexe. Il lui préférait le système D, qui consistait à rédiger lui-même les lettres de relance et à les envoyer par mail aux redevables. Résultat : rien n’était encodé dans le logiciel et il y avait de nombreuses erreurs dans les dossiers des redevables. Solène ne cache pas sa déception face aux promesses de la DGFip concernant la formation aux logiciels informatiques : "On vous dit que vous aurez un tuteur de formation et un "pass-formation", que vous aurez le temps pour acquérir les compétences, mais ce n'est pas du tout ça. On attend de vous que vous soyez opérationnel dès le début." 

La crainte que la machine ne remplace l’homme 

La DGFip continue d’investir dans des outils numériques de plus en plus innovants, notamment l’intelligence artificielle (IA) à travers des techniques de "datamining". Cette forme d’intelligence artificielle consiste à analyser et croiser les données des contribuables afin d’y repérer des incohérences ou des anomalies. Pour financer cette technologie, la direction générale a lancé plusieurs projets numériques dans le cadre du "Grand plan d’investissement" du Fonds pour la transformation de l'action publique (FTAP). L’un d’eux, le "ciblage fraude et valorisation des données" (CFVR), consiste à améliorer l’efficacité du repérage de la fraude fiscale en amont du contrôle. Pour ce faire, les algorithmes du CFVR sont nourris par des données provenant de la DGFip ou d’autres administrations, notamment les administrations sociales (Caf, Pôle emploi, Urssaf…) mais aussi par les données ouvertes issues des plateformes collaboratives comme Le Bon coin, Airbnb ou les réseaux sociaux. Au total, le coût du CFVR est de 17 millions d’euros, dont 63 %, soit 10,7 millions, sont pris en charge par la DGFip. 

Depuis 2020, la DGFip expérimente également un logiciel qui s’appuie sur des prises de vue aériennes pour détecter des aménagements taxables qui n’auraient pas été déclarés, notamment les piscines creusées ou les bâtiments isolés. Ce projet baptisé "foncier innovant" s’appuie sur l'intelligence artificielle et a été développé avec l’aide de géants du numériques comme Google ou Capgemini. Le coût initial du projet était estimé à vingt-quatre millions d’euros pour un objectif de cent-trente millions d'euros de recettes fiscales supplémentaires aux collectivités territoriales. 

Dans un communiqué de presse datant de mars 2022, le ministre des Comptes publics, Olivier Dussopt se félicite des  résultats de la lutte contre la fraude fiscale et les attribue en partie au recours accru à l’intelligence artificielle : "Ces très bons résultats sont également le fruit des efforts engagés depuis plusieurs années par la DGFip pour renforcer son arsenal d’analyse de données de masses (datamining) qui permet par un croisement de données détenues par l'administration fiscale de mieux cibler les contrôles fiscaux." En effet, en 2021, 45 % des contrôles ont été ciblés grâce aux algorithmes de la DGFiP, contre 32,5 l’année précédente, 22 % en 2019, et seulement 14 % en 2018. L’objectif pour 2022 est d’atteindre les 50 %.

Je pense que les dossiers à forts enjeux financiers ne sont pas forcément repérables par l’intelligence artificielle

Un chef de service du contrôle fiscal sur l'efficacité du datamining

Mais cet engouement pour l’intelligence artificielle a ses limites. La première concerne les résultats vantés par le communiqué de presse d’Olivier Dussopt. En effet, l’IA permet d’améliorer le ciblage des contrôles, mais si on s’intéresse aux montants effectivement rappelés par le fisc, les chiffres sont moins impressionnants : sur 13,4 milliards d’euros de droits et de pénalités notifiés cette année, les apports de l’IA ne représentent qu’1,2 milliard, soit seulement 9 % du total. Autrement dit, l’IA permet de cibler un grand nombre d’irrégularités, mais seulement pour des montants de faible ampleur. Le chef d’un service de contrôle fiscal témoigne : "Ce qu’on constate à notre niveau, c’est que les anomalies qui sont remontées par le datamining sont pertinentes, mais souvent d’un niveau budgétairement faible. Je pense que les dossiers à forts enjeux financiers sont ceux où il y a beaucoup d’informations. Ils ne sont pas forcément repérables par l’intelligence artificielle qui détecte plus facilement les incohérences simples."  

D’autre part, un agent du contrôle fiscal breton insiste sur la nécessité de "conserver un œil humain" pour corriger les listings envoyés par la machine. Pour l’instant, l’intelligence artificielle de la DGFip n’est effectivement pas assez perfectionnée pour se passer d’une vérification physique : "Il y a eu cette idée à un moment de se dire “l’humain ne sert à rien, on va tenter d’aller directement contrôler les entreprises à partir des résultats de l’IA”, mais ce n’était pas particulièrement probant, donc on est revenu en arrière en réalisant que le travail des collègues en local était important", confirme un chef de service du contrôle fiscal. En ce qui concerne le projet "foncier innovant", une journaliste de BFMTV a enquêté sur son efficacité et révèle que les taux d’erreur du logiciel sont importants : 30 % en ce qui concerne les piscines creusées, et près de 80 % d’erreurs pour les bâtiments isolés. "L’IA voyait des bâtiments à taxer à la place de bâches, de routes, de trottoirs, de parkings ou de dalles…" Dans son droit de réponse à l’article, la DGFip se défend : "Le pourcentage d'erreur évoqué est variable selon les départements et en phase de test. Cela ne préfigure pas du tout des performances finales de l'outil. Cet outil a été développé pour venir en appui du travail de nos agents, notamment en automatisant certaines tâches et en regardant là où nos géomètres n'ont pas le droit d'aller (à savoir à l'intérieur du domicile du contribuable)." 

Fonctionnaire des impôts, elle témoigne de la désorganisation du travail aux Finances publiques ©Théophile Steiner

Ce que les contrôleurs et les géomètres redoutent plus que tout, c’est que le recours à l’intelligence artificielle remplace leur travail et entraîne des suppressions de postes. Cette crainte que "la machine remplace l’homme", les syndicats s’en font la caisse de résonance : "L’intelligence artificielle devient le nouveau gadget 4.0 pour justifier les nouvelles suppressions de postes à la DGFip." Ils alertent également sur la dégradation du sens des missions des agents et du "risque d’automatisation du travail où l’agent serait relayé au simple rôle d'exécutant. La génération des listings, de procédures entièrement dématérialisées prive les agents de leur technicité en les cantonnant à un simple travail du clic". Or, selon Hugues Bied-Charreton, directeur de la DRFip Bretagne, le déploiement de l’intelligence artificielle permettrait au contraire de décharger les agents des tâches les moins intéressantes: "L’idée, c’est qu’ils acquièrent une expertise et se positionnent sur un service d’analyse en s'appuyant sur le travail réalisé par l’intelligence artificielle." Il réfute le discours des syndicats : "Aujourd’hui, l’IA est un facteur d’efficacité et un sujet à enjeux financiers, mais ces transformations n’ont pas pour objectif ni pour conséquence de supprimer des emplois." 

Cependant, les contrats du "Grand plan d’investissement" du Fonds pour la transformation de l’action publique (FTAP) disponibles en open source, montrent que les projets d’intelligence artificielle financés par la DGFip lui permettent de faire des économies d’équivalents temps plein. À titre d’exemple, le projet du CFVR (Ciblage fraude et valorisation des données) à lui seul permet de supprimer cinq cents équivalents temps plein à l’échelle nationale sur la période 2019-2024, soit une économie de quarante millions d’euros en cinq ans. Dans le document, il est clairement assumé que "le projet CFVR permettra de réduire le nombre d’agents actuellement chargés des opérations de contrôle de ciblage dans les services déconcentrés (c’est-à-dire les postes en local)". Quant au “foncier innovant”, la chasse aux piscines non-déclarées, il devrait permettre de supprimer 300 équivalents temps plein d’ici 2023, ce qui représente 7 % des emplois consacrés aux missions foncières et cadastrales, notamment les géomètres. Au total, cela équivaut à une économie de personnel de 11,9 millions d’euros par an à l’issue du déploiement du projet. 

Selon Hugues Bied-Charreton, directeur des Finances Publiques en Bretagne : "La DGFip ne plaide pas pour les suppressions d’emplois, c’est tout sauf agréable d’annoncer cela. Mais nous on n’y peut rien, on est dans une démocratie, c’est le Parlement qui vote la loi de finances. Nous, derrière, on doit faire avec le budget que les parlementaires nous allouent…" En effet, le projet de loi de finances pour 2022 prévoit encore "des baisses d'effectifs résultant des transformations" et salue en cela "les efforts soutenus de modernisation du ministère de l'économie, des finances et de la relance, et notamment de transformation du réseau de la DGFiP". Entre réforme à marche forcée et sens du service public, les nouveaux parlementaires prendront-ils le temps d'écouter les agents et les contribuables ? 

Scandola Graziani et Théophile Steiner

Nos sources 

La plupart des témoignages de fonctionnaires des impôts qui figurent dans cette enquête ont été recueillis grâce à l'entremise des syndicats CGT et Solidaires Finances publiques. L'autre partie provient des réponses à un appel posté sur les réseaux sociaux. Les personnes qui ont accepté de témoigner ont presque toutes choisi de conserver l'anonymat par respect de leur obligation de réserve, et par crainte des conséquences sur leur vie professionnelle. Cette inquiétude a été récurrente tout au long de notre travail d'enquête. En outre, certaines de nos sources se trouvent toujours en litige avec leur administration, ce qui rend le recours à la presse plus délicat.

Contactée à plusieurs reprises, la médecine de prévention de la DRFiP Bretagne n'a pas souhaité répondre à nos questions. Après plusieurs mois de silence, nous avons finalement reçu cette réponse de la part de l'un des deux médecins de la région : "Bonjour, Je ne souhaite pas participer à votre enquête. Cordialement." Nous avons également contacté un psychologue qui reçoit les employés de la Direction départementale des finances publiques en Ille-et-Vilaine. Bien qu'il se soit montré très coopératif, il n'a pas souhaité intervenir dans l'enquête par crainte d'outrepasser son devoir de réserve. 

A l'échelle nationale, nous avons tenté de joindre par le service presse de Bercy, Jérôme Fournel, le directeur de la DGFip, mais il n'a pas non plus donné suite à notre demande d'entretien. Au niveau régional, nous avons interviewé Hugues Bied-Charreton, directeur de la DRFip Bretagne, le 30 mars, en présence de son chef de cabinet communication. 

Les propos et les données ont été recueillis entre janvier et avril 2022.